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          墨西哥灣、大連灣事故后海域溢油風險管理思考




           

              墨西哥灣、大連灣事故后海域溢油風險管理思考
               選文轉載中國溢油應急網   張兆康 何玉川 馮權 

            墨西哥灣BP井噴引發的溢油一度成為全世界關注的重點。隨后大連新港碼頭輸油管線破裂溢油事件再次繃緊人們的神經,遠在大洋彼岸發生的溢油災難轉眼發生在了眼前,成為實實在在的威脅,海洋行政管理者和海洋石油天然氣工業面臨迄今為止最嚴重的考驗。
          作為局部海域風險管理可比較的案例,客觀地說大連新港碼頭溢油事件的整個處理過程還算成功。當地政府反應迅速、作業目標明確、指揮協調章節有度。海洋、環保和海事發揮了各自的行政職能和專業管理水準。大連市人民表現出令人感動的主人翁精神,還包括勇于奉獻的消防戰士和志愿者們。
          固定點源一次有限泄漏加上燃燒與墨西哥灣的固定點源連續無限泄漏產生的溢油量有很大不同,連同水深和海況造成后者的應急處置難度,平靜的海況和東北風向有助于大連灣的海面溢油回收。
          亡羊補牢。風險管理的宗旨在于防范。認真分析事故原因,總結教訓而避免再犯,海域溢油風險管理確有提升的空間。本文就海洋行政和海洋石油工業如何加強以防范為主的海域風險管理,根據墨西哥灣BP井噴溢油、大連灣溢油應對過程、各國反思和應對調整策略,結合我國海域風險管理現狀提出以下看法供參考。

          一. 溢油事故后的風險管理策略調整
          墨西哥灣BP井噴溢油后,美國改組海洋管理部門MMS (礦產管理局-作者注), 重新命名為海洋能源管理局,將MMS原有的監管和稅收職能分離。作為加強海域溢油風險管理的第一步,海洋能源管理局與沿岸各州重新編制區域性應急計劃。
          北海英國海洋管理部門DECC(能源和氣候變化部-作者注)要求“石油公司多年發展出的企業安全文化必須從最高管理者到平臺作業者真正理解而非口頭宣示”,提出5年之內消化墨西哥灣井噴教訓,從監管措施到技術標準和作業流程進行審核評估。
          中東阿拉伯產油國認為發達國家作業海域監管力度加大和部分深水項目暫緩會增加中東地區的出口壓力和作業規模,從而增加本地區的溢油風險,風險管理必須相應調整。而伊朗則審慎評價BP井噴溢油事件,警告國有石油公司不要盲目認為自己的作業標準和環保努力好過跨國公司,做好期待更嚴格監管的準備。利比亞開始降低對BP和其他在中東地區作業的跨國公司抗風險能力評級,提高監管力度和相應的管理標準。
          我國國家海洋管理部門明顯加大監管力度,提出全程監控和完整性海洋環境安全管理思路。
          海洋石油工業要求企業認真消化BP事故教訓,從管理、技術、作業流程提出整改建議,同時根據應急能力調研加大應急船舶和應急資源投入,加速應急能力建設步伐。
          海域溢油風險管理指在主權海域用于油氣勘探、開發和運輸作業可以整體也可以局部針對溢油風險的管理。對于海洋石油工業來說,溢油風險只是海上作業所遇到風險的一部分,由ERP計劃描述其風險處置功能;對于海洋行政而言,海域溢油風險管理只是海域完整性管理的一部分,根據政府職能劃分,依據法律規定實現其風險管理功能。

          二 海域溢油風險管理的資源
          履行溢油風險管理職責必須有管理資源作保證,應急資源是其中不可缺少的資源。應急資源需要依據理由充分而非蒼白的溢油風險分析配置。溢油風險分析很大程度上取決于風險管理者對溢油風險各因素權重考慮和補救方式的預測判斷,因此必須具備合理性和前瞻性。根據量化風險分析和重大風險識別編制區域性應急計劃,決定海域內溢油應急資源的重點配置。
          海域溢油風險管理者同時是應急資源的管理者或協調者。但實際上并不要求風險管理者和應急資源管理者角色同時擔當。風險管理者不保管風險賭金但可以指導性協調的案例舉目皆是。對于海洋行政而言,通過各海域分支機構實施對包括溢油在內的風險管理,是國家主權在海域的行政;海洋石油工業依據OPRC公約分級響應安排框架、法律要求和誰污染誰治理的原則,通過其各海域分支機構實施對包括溢油在內的風險管理,是企業社會責任的彰顯。同樣是風險管理者,在溢油這一風險上交匯,反映的是側重上的不同。
          特別值得提出的是,在墨西哥灣和北海不存在占據作業主體的國有企業。所謂的英國石油(即BP- 作者注),也不是英國的國家企業。即便如此,美國政府高調介入后,海上應急回收、資源協調和水下堵漏仍由英國石油組織實施,因其掌握資源和技術其風險管理者的角色并未因政府介入而弱化。
          因歷史原因、資源不足和缺乏授權,石油工業的各海域分支機構對海域溢油風險管理者角色缺乏認同和心理準備。缺乏區域風險管理的應急計劃或簡單以ERP 取代,是尚未認同的證明。 
          墨西哥灣溢油事故后,各石油公司檢討各自的應急管理體系,發現很多漏洞。其中對應急策略的制定,指責MMS 提供的風險管理模型有誤。這一模型由MMS 組織很多科學家和學者1990年建立2004年進行了更新。聯邦法規要求包括英國石油在內各公司必須按照這一模型實施風險管理和策略制訂,然而模型沒有預測發生在水下1500米的井噴、溢油行為和可能的漂移范圍。100英里的岸灘影響顯然不能描述此次長達300英里以上的溢油。對于溢油風險,無論從勘探開發到深水堵漏、設備和資源的掌握,石油工業因技術優勢遠比政府委托的大學或學術機構有更多發言權。更公平的解釋不應完全指責MMS,如果墨西哥灣各石油公司把海域溢油風險管理者角色充分擔當起來并做好準備,也許會有完全不同的結果。

          二.溢油風險管理的信息
          履行溢油風險管理職責必須依據精準的信息資源。防范為主的風險管理要求對海域內包括沿海岸灘各類海上石油設施、處理終端的設計、年代、狀態、作業流程和風險環節了如指掌,對各海洋石油設施配置的應急資源、設備心中有數。資訊發達時代在計算機系統幫助下這一目標不難實現。包括海流、水文、天氣、敏感區和敏感時刻在內的海域動態信息量巨大,信息技術背景和數據采集通道不同,信息資源需要艱巨的篩選和加工。同樣的風險管理,根據側重不同,應鼓勵和支持海域海洋行政、石油工業以及各應急專業機構根據不同的采集種類和采集通道建立各自的數據庫。信息的時效性要求數據的更新機制,需要定期就同類數據進行各數據庫之間的交流與核實。
          溢油事故前采集的數據是風險管理中應急時刻最重要的信息,同時也是公眾關心的敏感數據。溢油量和溢油品質是制定策略的依據,必須精準。墨西哥灣和北海的海域風險管理者為作業者提供推薦性的工程計算模式,給出儲罐、海底管線、作業船舶等石油設施不同場景下溢出量的計算方法。允許因采集范圍、關注角度、時間差異對溢出量在數據庫間存在差異,可以歸類于技術原因,但必須排除來自非技術原因的任何干擾。
          石油工業的各海域風險管理者應事先建立本海域各油田產出原油的品質數據庫,其中包括依據風化模型計算出風化量和乳化量,連同閃點、燃點和黏度,用于策略制定、資源選取和應急人員的安全提醒。風化量和乳化量的計算結果為事故后報告說明殘油去向提供合理依據。
          溢油事故后的數據收集整理同樣重要。事故無論因工程、技術或管理原因都應該作為重金難買的信息資源列入數據庫在海域風險管理之間共享,不應鎖進抽屜如石沉大海。任何災難造成破壞也為海域風險管理和石油工業提供了極佳的學習機會,指導自己變得聰明也指導別人不犯或少犯同類錯誤。
          對于海洋行政管理者,溢油事故后的數據可以幫助更新檢測尺度和檢測方法,更新對海上石油設施正常功能描述和在國際風險管理交流中提出問題并以數據回答問題。對于石油工業,應據此建立因工程設計、作業失誤引發環境事故的數據庫,指導修正海上石油設施避險的安全裕量計算,指導修正海上作業流程和更新作業標準。海域風險管理者則籍此發現需要改進和提升的空間。
          溢油事故后的統計數據還有助于完善海域溢油風險分析,現實中由于缺乏自己的海域溢油事故統計資料,不得不使用大洋彼岸的統計數據而缺乏說服力。
          使用真實信息面對傳媒是海域風險管理的另一項重要內容。民眾支持是海域風險管理的基礎,溝通傳媒的能力是鞏固基礎的重要指標。在越來越繁雜的信息海洋中,各主流媒體繼續作為新聞、消息及評論的可靠來源。首先保證信息發布源頭排除非技術原因的干擾,以真實、公信、客觀獲取支持、理解和參與。只有這樣,媒體才能協助海域風險管理者有效地向民眾傳達信息,引導社會達成共識。

             三 區域性溢油應急計劃
          區域性應急計劃是海域風險管理者對溢油應急響應的解釋程序,是海域風險管理體系的重要支持文件。海洋行政管理者有針對海域的應急計劃,描述一旦該海域出現重大溢油事故如何介入、協調和提供指導性意見。石油工業分支機構同樣有針對該海域的溢油應急計劃,原應急預案中溢油部分不夠細化,不具備區域性溢油風險管理解釋程序的功能。各海域應急計劃尤其不能是下屬各區塊、油田應急計劃疊加,依據各區塊、各油田的溢油風險羅列不能代替區域性溢油風險判斷。
          應該規范統一溢油風險分析的方法、內容和數據采集格式,以便決定應對策略和資源配置指標。作為海洋行政管理者和海上石油作業申請者的均可接受的尺度,需要推薦性量化溢油風險分析工具。
          風險分析的對象既包括海上石油設施也包括作業方式。溢油風險由事故發生概率和事故發生后引起的后果構成。事故發生概率解釋為引發溢油的可能性,以百分比表示;溢油事故后果定義為溢油量,以公制容積或重量單位表示。溢油風險分析使用經驗分析、經驗分析與理論估算相結合兩種方法分析與海上石油設施及其作業方式相關聯的概率和溢油量。
          風險分析除歸納典型事件發生概率和溢出量外,針對影響范圍大、損害程度嚴重和恢復周期漫長的重大溢油事故,海域風險管理者應將主要精力集中到防止此類事件的發生。構成重大溢油事故的前提條件為概率超過0.1% 和100噸以上的溢出量。
          必須增加對石油設施之間的安全距離內相關聯風險的分析。平臺與平臺的距離、管線與管線的距離不滿足安全距離要求,會產生疊加風險。2009年墨西哥石油兩個平臺在暴風中相撞和大連新港碼頭兩鄰近輸油管線相繼引爆破裂案例足以提醒相關聯風險的危害。
          海域內一級資源和其他外部資源應一律納入區域性溢油應急計劃之中,由海域風險管理者協調調動。區域性溢油應急計劃必須承上(上級公司)啟下(各區塊和油田),以及與海洋行政分支機構、地方政府的應急計劃對接。著眼本海域 WCD (重大溢油事故英文縮寫---作者注)溢油事故安排自有和協調外部資源,自主或委托,加大對溢油回收、溢油清理技術的研發投入。海域溢油應急計劃配置部分,根據墨西哥灣和北海的經驗,必須包括與外部資源簽訂的服務合同影印件作為審議的支持文件。
          石油工業各海域分支機構的應急計劃中須提供與區域海洋行政機構、地方政府應急辦公室的報告溝通界面。依據溢油發生的位置,分海上、水路結合部或陸源,漂移方向和風化特征,決定報告哪些機構的配合。無需動用的資源決不驚動。要做到準確的情勢判斷,在應急啟動的初始時刻有專業人員介入應急指揮小組是必須的。
          為強化各級應急人員培訓使應急資源得以有效發揮作用,有必要將一級作業者培訓達標和參加數量作為應急能力考核依據。參與指揮的領導和管理干部應安排時間參加IMO三級培訓,保證應急初始在專業人員缺省情況下做出專業判斷。

          四 海域風險應急資源成本
          溢油風險管理的應急資源需要資金保證。資金來源和籌集需要本著公平、公義、合理的原則,以不使用全體納稅人的錢為底線。根據用途可可簡單分為清理費用和賠償費用。同樣根據公平、公義、合理的原則,這些費用應由事故方支付。
          清理費用包括直接用于海面收集、清除、處置溢油的人工、設備、資源、動員和后勤支持費用,和間接用于先期資源準備、設備配置和維護、人員雇傭和培訓的管理運營成本。溢油風險為不可預知風險,作為突發事件,如果沒有事前應急設備、資源的準備和保有維護,沒有事前作業人員的雇傭和培訓,---這些都需要成本,如何能夠在溢油事故發生后迅速投入響應?
          清理費用中的直接費用比較好理解也容易接受,對于間接費用的籌措不容易被理解和接受。根據OPRC公約提出的分級響應框架和我國《中華人民共和國海洋石油勘探開發環境保護管理條例》、《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理規定》都明確提出作業者海上石油設施需配備應急設備和資源以應對溢油等環境污染。
          間接費用從性質上應該計作生產成本。即應對勘探開發和生產中發生溢油等環境污染風險的成本。作業者可以使用這部分成本自我完善建立應急力量也可以將這部分成本委托專業機構由后者協助履行法定義務。在法制完備的發達國家這部分成本可以量化且實實在在地用到環保上,在法制不完備的發展中國家,這部分成本縮小成示范意義的社會功能,甚至認為是可有可無的額外開支。
          應對溢油等環境污染風險的成本與生產中其他減少或降低失敗風險-如錄井、測井、固井、完井和井口設施和防噴器安裝 – 所支出成本,沒有本質上的不同。
          怎樣量化這部分成本,分為勘探開發和生產兩種情況??碧介_發部分的一種算法,依據各國國情而定。根據國際油污防治協會提出的可討論模型,建議給出單一油氣開發項目總成本16%的說法。如一口井從勘探、鉆進、完井到安裝投產總成本,考慮當年石油的美元價格,用于環保費用應不低于16% 總成本的石油美元當量。根據項目的溢油風險分析,用于應急資源的約占8% 到10%。由于和總成本掛鉤,這部分成本比較容易計算。
          對于生產油田的成本算法取產量所需資源抵御該產量下以百萬桶當量為單位的原油產出所帶來溢油風險和溢出量計算。同樣根據當年石油美元價格給出桶油收費的指導價格,在此基礎上每年隨國際市場原油價格變動調整。這部分成本也可以從WCD或平均統計溢油回收處理的實際發生費用,考慮通脹等設備、資源、人工成本變化因素計算。由于統計資料的不完整,這種方法計算起來有一定難度。
          由于溢油應急產業的商業內容和社會功能,對國家法制程度的依存度極高。有限群體支付購買的是作業的無害化(商業內容)和公共群體對環境安全的需要(社會功能),后者通常以國家代表訴求由法律主張。在事故被避免或控制情況下,這部分費用購買的結果無法顯示和量化,不得不被社會均攤,失去合理、公平和公義的原則。
          賠償費用則用于事故后的賠付、生態恢復費用和外部資源參與溢油清理的費用(不包括事故方已付和事故方組織的清理費用),以保險金或賭金方式存入專項賬戶由被委托方依據授權管理。賠償費用的量化依據溢油事故的規模、損害程度、范圍、持續周期和依國家法律規定而定。 
          依據《1969年國際油污損害民事責任公約》和《1971年國際油污損害賠償基金公約》提供油污損害賠償的補充賠償責任模式對賠償費用的籌集困難雖有緩解,但仍無法解決有限責任和無限風險的矛盾。BP井噴溢油事故因其量大引發了美國國會就現行7500萬美元賠償上限是否上調或干脆不封頂的激烈爭辯。 依照目前法律規定,7500萬美元之外的費用由國家掌握的溢油賠償基金(OSLTF)補足,該基金取自每桶8美分的石油進口稅和消費稅。
          主張取消封頂的意見認為將責任分攤給全體納稅者不公平。反對方認為將全部責任壓到石油工業上也有失公允,不分青紅皂白將無過錯的石油作業者驅離美國得不償失。較為中立的意見提出應建立合理機制,由石油公司自己決定如何解決。成立石油工業獨立管理的風險基金是一種選擇。會員依據第三方評估的風險等級確定繳納的份額。事故發生后賠償費用由此基金支付,超出份額部分,事故會員在規定期限內補足以維持賭金池的流動性。風險基金可以在公司內部建立也可以幾個公司共同籌集建立。

          五. 預防為主的溢油風險管理
          海洋石油天然氣設施結構復雜、體積龐大、造價昂貴,與陸地設施相比,所處的海洋環境復雜惡劣,風、海浪、海流、海冰和潮汐作用之外,還受海床地震的威脅。環境腐蝕、海生物附著、地基土沖刷和海床基礎軟化、材料老化、構件缺陷、機械損傷、損傷累積等因素都將導致設施構件整體疲勞,影響結構的安全度和耐久性。
          另外,海洋石油天然氣設施負載各類油氣開采、輸送和處理工藝設備,高壓容器和高壓管線,操作失誤、管理不當等人為因素也影響環境安全。
          世界銀行下屬的國際金融財團IFC為海洋石油天然氣工業項目的貸款條件,于70年代增加了對海上石油設備環境安全評估的要求,并提出排查評估的具體內容。2007年重新更新了排查評估項目指南。與海域行政管理要求的排查區別在于,申請者可以自行聘請有資質的獨立排查機構。
          為滿足海洋石油天然氣作業者申請作業許可或更新的要求,特別是幫助申請者了解和熟悉自己海洋石油設施在環境安全上的隱患,海域風險管理者應該定期組織或委托對管轄海域的海洋石油設施抗風險狀況的現場排查?,F場排查包括生產設備和應急設備兩大類。第一類是找出那些海上石油設備、作業流程中可能導致環境事故的任何隱患;第二類檢查應急設備、物資在數量、適用性和工作狀態上是否與應急計劃中提供的一致。
          海上石油設施環境安全標準是海洋石油天然氣行業標準中一個重要組成部分?,F場排查不僅是全程監督各種海上作業行為合法性依據,也是實施海域風險管理、收集數據、核實數據的重要手段。工程技術的進步和海洋環保標準的提高,現場排查的法規基準線也不斷變化。十年前的安全環保記錄以今日之標準可能不合格,現場排查必須跟進這些變化。
          現場排查尊重但不滿足作業單位提交的環境安全報告和統計報表。為準確說明海洋石油設施當前實際狀態,建議現場排查人員重點關注
          l 依據過時管理規定和工業設計標準可能產生環境危害的建設項目是否進行了改進
          l 依據過時管理規定和工業設計標準的建設項目是否采取了補救措施減少環境風險
          l 依據過時管理規定和工業設計標準的建設項目是否配備了相應的應急資源
          l 以往排查中提及需要改進的環節是否進行了改進
          l 與大氣、海洋、內陸水體存在與環境交換的設備
          其次對應急計劃列表的應急設備,資源進行適用性和保養狀態檢查。檢查備件、易損件的儲備,堅決更換已經過期不能可靠工作的設備。需維修的立即送去修理并保證有替換品。排查后應出具報告作為海域風險管理的備案。排查報告應
          l 列出主要問題
          l 給出改進建議
          l 提供所依據的法例和工業標準
          l 說明被排查、沒有被排查以及為什么沒有被排查的理由
          l 包括支持結論用的照片,文件、證書拷貝和測試表格
          引自墨西哥灣、北海的風險管理經驗-現場環境安全排查-出于海洋石油作業者的自我規范。與環評、應急計劃一道,前者指明預期風險,后者指明如何應對風險而排查報告則指明當下風險,以溢油風險發生的時間坐標為海域溢油風險管理編織了可靠的防線。2006年在渤海作業的美國公司EDC率先請求進行了現場排查。

          六.小結
          墨西哥井噴和大連港管線破裂引起的溢油事件展現的最重要啟示,是對溢油風險認知不足且無準備是多么的危險。認知不足的主要心理障礙來自僥幸,需要“石油公司多年發展出的企業安全文化必須從最高管理者到平臺作業者真正理解而非口頭宣示”,需要克服急功近利,扎扎實實做好各項功課。
          海洋風險管理如能從長鳴警鐘中獲得加強,從防范入手增加投入和自我完善,那將是近期油污染巨大損失中值得贊許的收獲。





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